党的十七大报告指出：“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。”2007年以来，我市认真贯彻落实有关精神，积极探索土地流转新模式，土地流转工作取得一定的进展。近日，常州市统计局对土地流转运行情况进行了一次专题调查，现将有关情况报告如下。

一、调查的基本情况

此次调查采用了电话随机抽样的方法，在新北区、武进区、金坛市和溧阳市4个辖市、区共调查了400户农户和372个行政村，调查内容主要包含了农村现有土地的经营状况、农民收入状况、农村土地流转状况、农民对现行土地政策的知晓情况以及流转意愿等。通过调查反映：

（一）农村土地流转的比重较小。据调查显示，我市农村人均承包的耕地面积少，在调查的372个行政村中，人均耕地在0.5亩以下的有65个村，占调查总体的17.5%；人均耕地在0.5-1亩的有106个村，占调查总体的28.5%；人均耕地在1-2亩的有195个村，占调查总体的52.4%；人均耕地在2亩以上的有6个村，占调查总体的1.6%。人均耕地资源的稀缺，从客观上导致了我市农民参与土地流转的难度增大，规模经营的比重不高。调查显示，400户调查户中仅7户的承包经营耕地面积超过50亩，占调查总体的1.8%。

    （二）农村土地流转的意愿较强。虽然，目前我市农村土地流转的比重不高，但农民和基层组织的流转意愿较强，调查显示，400户中有222户愿意自己的承包地进行流转，占调查总体的55.5%；不愿意的有178户，占调查总体的44.5%。对于土地经营规模化发展，400户中有340户表示赞成，占调查总体的比重达85%；在372个行政村中有360个表示赞同，比重高达85%。

（三）农村土地流转的渠道较多。由于我市乡镇工业经济较为发达，对土地的依赖性不强，农村土地流转通过多年农民自发的运作，形成了多种模式，调查显示，400户中有124户在回答“当地是否有人自愿放弃承包土地的权利”时回答了“有”，占调查总体的31%，另有8.3%回答“不知道”。在当地可以就农村承包地经营权转包的有275户，占调查总体的68.8%；在当地可以就农村承包地经营权出租的有280户，占调查总体的70%；在当地可以就农村承包地经营权转让的有198户，占调查总体的49.5%；在当地可以就农村承包地经营权进行股份合作的有140户，占调查总体的35%。

（四）农村有关政策的满意度高，但知晓率低。调查显示，400户中有350户对党和政府现行的农村政策表示满意，满意率达87.5%；但是对农村承包法是否了解的回答中仅104户选择“了解”，占调查总体的26%。

二、农村土地流转存在的主要问题

我市农地流转还处于发展阶段，不可避免地存在一些问题，主要表现在：

（一）流转程序不够规范。一是农村土地流转无书面合同现象仍然存在，调查显示，400户中有223户反映土地流转双方签订了书面协议，占比为55.8%，没有签订的占27.2%，不知道的占17%，因而流转双方容易发生纠纷。二是流转的主体不合规。按照有关规定，农村土地流转没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定农户的承包地流转。但在实际操作中，都是以村为单位造花名册，农户在花名册上签字表示同意流转，以签字代委托，易发生纠纷。三是合同不规范。农村土地流转合同应该包括双方当事人姓名、住所，流转土地的名称、坐落、面积、质量等级，流转期限和起止日期，流转后土地用途，双方当事人的权利和义务，流转价格的确定和支付方式，违约责任等内容。但实际签订的流转合同是业主与农业合作社签订的，多数是按照业主的意图形成的合同，内容不全面，不规范，有的还不尽合理。

（二）流转市场化程度低。土地流转属于市场经营行为，但我市的土地流转一部分是农户间的自发流转，一部分是通过上级领导牵线搭桥和熟人介绍的流转，通过市场平台流转还刚刚起步。调查显示，回答当地有土地承包经营权流转市场的仅占11.3%，回答没有的占64.5%，另有24.3%的农户不知道当地是否有土地流转市场。市场机制的不完善，导致出现了农户有意转出土地时找不到合适的租赁方，而需要土地的业主又难寻到中意的出租方，制约了土地流转。

（三）耕地规模流转难度大。一是涉及的农户多，每个农户的想法不一致，协调难度大；二是租赁金与农民自种收益有差距，特别是专业蔬菜地、蚕桑地等经济作物，农民不愿流转；三是农产品市场价格波动较大，导致转入的业主不愿支付过高的租金，也影响了经营规模的扩大。

（四）农民利益不能完全得到保障。一是农民应得的流转收益存在较大风险。如业主因投资失败和市场变化等原因，不能及时兑现农户的租金；另一种情况是少数业主租赁的土地迟迟不投入资金进行开发，而是想等待时机再流转给他人，获取转让差价，期间不按时支付农民和集体的租赁金；再一种情况是选择的业主开发能力弱，难于兑现租赁金。二是流转土地到期后，原样复耕困难。业主在租赁土地后都要修建一定的基础设施和临时性建筑，并对土地进行整理，这将减少耕地面积和打乱原有农户土地的承包界线，期满后难以如数复耕和原样退还给农户，使农民心存疑虑，认为长远利益得不到保障。

（五）业主开发融资困难。大面积承包土地从事高效农业开发，需要大量的资金投入到道路、水利等基础设施建设和租赁金支付，而目前全市从事农业开发的业主真正有实力的并不多，现行金融政策限制用流转的土地以及临时建筑作为抵押物向银行融资，业主开发资金少，发展受到限制。

三、推进农村土地流转的建议

从农村经济发展形势看，土地流转是发挥土地的潜能，适应农村市场经济和现代农业的根本出路所在。为此，提出如下建议供参考：

（一）坚持原则，积极稳妥推进农村土地流转。农村土地流转事关农民切身利益，应遵循以下原则：一是三权分离的原则。即在稳定家庭承包制的基础上，实行农村土地集体所有权、农户承包权、经营者使用权三权分离，明确所有权，稳定承包权，搞活使用权。只有明确了土地承包权对农民的法律意义，才能切实保障土地使用权转让的合法性。二是依法、自愿、有偿的原则。农村土地流转必须严格执行国家法规政策，依法签订合同，农地流转必须坚持自愿，不论采取那种流转方式，都应尊重农民的选择和意愿。土地流转必须遵循市场规律，坚持有偿流转。三是积极稳妥的原则。农村土地流转对于促进农村经济发展和农民增收具有重要意义，因此，农地流转必须因地制宜，积极稳妥。对流转后的农地用途要给予产业发展方向上的引导，尽量符合本地农业结构调整和区域布局的要求，不得改变土地的农业用途。总之，必须使流转的土地得到综合利用和开发，促进当地经济发展和农民增收。

（二）强化制度，为农村土地流转创造条件。按照《中华人民共和国农村土地承包法》和农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，加强对农村土地流转的引导和指导，建立健全农村土地流转的相关制度，推进流转的规范化，提高流转质量。一是明确管理职能。各级农村经济管理部门要切实肩负起农村土地流转管理的工作责任，及时发现和研究新情况、解决新问题，制定工作规程，使之形成配套的流转管理办法和经常性的工作制度，促进土地的顺利流转。二是完善管理办法。目前，绝大多数农村土地流转还处在自发阶段，各方面的利益关系缺乏调整的法律依据。各级政府应抓紧制定、完善和出台指导农地流转的政策性文件和农村土地流转管理办法实施细则，使基层在实际操作中有规可依，有章可循，尽可能避免农地流转纠纷发生。三是培育流转市场。建立完善农村土地流转价格制度，以社会、经济、生态综合效益为标准，在充分考虑土地级差、质差、地区价差的基础上，因地制宜地制定不同类型农地流转的指导性价格，成立土地流转服务中心，为农地流转提供法律咨询、政策宣传、信息发布、流转合同签证以及流转纠纷调解等。四是创新流转方式。用好国家赋予的政策，积极探索集体建设用地和农民宅基地的流转方式。如通过置换，把村社废弃的厂房以及农民废弃的宅基地在复耕的基础上，按同等面积置换到乡镇周边进行综合开发利用。五是创造良好环境。首先要建立多层次的社会保障体系，包括农业风险、社会救济、优抚安置、社会互助、农村低保以及农村新型合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，为土地转出者解决后顾之忧。其次要进一步推行用土地换社保、换医保、换低保流转模式，切实解决好土地流转农民的就业、居住和其它公共服务，引导农民自愿放弃土地经营权和宅基地使用权。第三要大力发展非农产业，加快农村劳动力的就地转移。进一步加快乡镇的城镇化进程，大力发展中小企业、服务业等非农产业，创造更多的就业岗位，使农村劳动力能够得到合理转移，为土地流转创造条件。

（三）优化资源，推进适度规模经营。要积极引进有经济实力的企业从事农业综合开发，通过成规模的土地使用权流转，优化土地资源配置，实现农业结构的战略性调整和适度规模经营，从而提高土地资源的配置效率，提高土地产出率。要积极引进先进技术、先进设施和优良品种，提高农产品的科技含量，增强农产品的市场竞争力。

（四）政策扶持，鼓励农村土地流转。在认真贯彻落实上级农村土地流转相关政策、法规的同时，制定相应的扶持政策推动农地流转。一是加大财政扶持。农业具有高风险特点，为激发企业、城镇业主租赁土地从事农业开发的积极性，财政在安排农业专项资金时，对农地流转扶持资金实行单列，并制定相应的扶持政策。二是信贷支持。资金短缺是制约农村土地流转的一大因素，金融部门本着支持新农村建设和城乡统筹为出发点，通过科学论证，对有效益的农业开发项目，允许业主用租赁的土地上的附作物作为抵押，向银行申请贷款。三是税收扶持政策。对农业产业化企业在税收上地方留成部分给予优惠政策。

撰稿人：李　戈

核稿人：杨　珏

签发人：金建国