建国至改革开放以前，我国长期实施工业优先发展战略，运用工农业产品价格剪刀差政策为工业发展积累资本，导致农业发展缓慢，农民收入低下，城乡差距不断扩大。改革开放以来，国家和地方公共政策支持农村、农业、农民的措施和手段逐渐完善，各种支农、惠农政策的落实，极大地解放和发展了农村生产力，为农业结构调整开辟更广阔的空间，给农民带来了实惠。常州农民收入增长也在“三农”政策的不断优化和调整中经历了翻天覆地的变化，农民人均纯收入由1978年的103元上升到2007年的9033元，平均增长速度达到16.7%。本文从“三农”政策演变的角度，分析政策调整和农民收入增长的关系，为完善“三农”政策、促进农民增收提供参考。

一、常州农民增收进程的政策演变分析

统计资料显示，改革开放以来我市农民收入的增长速度并不均衡，而是伴随国家“三农”政策的调整，呈现出规律性的变化，具有明显的阶段性特点。按照收入增长波段，可以明显划分为1983年－1988年、1989年－1991年、1992年－1996年、1997年－2000年、2001年－2007年5个增长阶段。

（一）1978年–1988年的快速增长期

十一届三中全会以后，国家对农业组织政策进行了创新，建立了家庭联产承包经营制，打破了人民公社体制政社合一、高度集中管理、平均主义等种种弊端，从根本上改造了农村微观经济的组织结构。特别是1982年至1986年，中共中央连续发出5个“一号文件”，对农村改革和农业发展作出具体部署，重点围绕稳定和完善联产承包责任制、取消农副产品统购派购制，刺激农民的生产积极性。这一时期，农副产品的收购价格上涨，农产品产量大幅增加，农民收入增长迅速，收入水平大幅度提高。

这一阶段，我市的农业生产以结构调整为主。1984年，我市出台了《放宽农村经济政策、发展商品生产的若干规定》，1986年，对外开放实施方案获得省政府批复，方案明确把“贸、工、农”放在优先发展的地位，在对农村产业结构进行调整的同时，大力扶持新的经济增长点——乡镇企业。这一时期，我市乡镇企业异军突起，农村非农产业迅速发展，农民在中小企业快速发展壮大的过程中受益匪浅。统计资料显示，我市农民人均工资报酬性收入由1984年的95.29元上升到至1988年的397.94元，年均增幅达43%；农民以农业为主的家庭经营总收入年均增幅达16.7%，农民人均纯收入则由1984年的528元增加到1988年的1108元，年均增长20.4%，扣除物价上涨因素，农民收入的实际增长率约为8.7%。这一时期，家庭经营性收入主导着常州市农民收入的增长，尽管工资收入增长较快，但农村劳动力绝大部分从事农业行业，1988年农民人均工资性收入仅占纯收入的35.9%。

（二）1989年–1991年的实际收入下降期

这一时期是国家三年治理整顿、改革的调整和深化阶段，期间经历了1988－1989年的通货膨胀高峰，其中1988年的通货膨胀达到18.8%，1989年达到11%。物价的大幅度上涨，导致农用生产资料价格过快上涨，农业效益低下。特别是1989年－1990年对经济秩序、经济环境治理整顿期间，政府对乡镇企业的扶持政策有所改变，税后还贷利率调高，税金减免范围缩小，并明确规定“乡镇企业发展所需的资金，应主要靠农民集资筹措”，“进一步提倡乡镇企业的发展要立足于农副产品和当地原料加工”，乡镇企业的发展势头明显受到抑制，对农村剩余劳动力的吸收能力明显减弱。同时，国家还对农村劳动力流动作出限制，强调农村剩余劳动力转移的主要方式应当是“离土不离乡”，严格控制农村劳动力向城市的盲目流动，以减轻城市就业压力，此举严重制约了农村劳动力的非农化转移趋势，加剧了经济结构二元化，影响了农民收入的提高。

这一期间我市重点加强了对乡村工业和多种经营的规范管理。不合理的产业政策、不合理的企业负担以及政府对企业正常生产经营的过渡干预、市场流通方面的歧视政策，使乡镇工业发展总量增长减缓，经济效益下降，大批乡镇企业被迫关停并转，部分乡镇企业职工重新回到农田。1991年，我市按照“一靠政策、二靠科技、三靠投入”的方针，制定了《农业丰收计划》，但1989年病虫灾害和1991年特大洪涝灾害对农业生产造成较大影响，直接削减了农民家庭经营收入。农民来自农业和非农产业两个方面的收入均受到影响，从收入构成看，我市农民人均工资报酬性收入由1989年的463.14元增加到1991年的人均532.97元，年均递增7.3%；农民人均家庭经营纯收入由1989年的812元下降到1991年的人均732元，年均递减5.1%；农民人均纯收入由1989年的1301元增加到1991年的1318元，名义收入年均递增0.6%，扣除通货膨胀因素影响，农民的实际收入比1988年下降了约12.0%。

（三）1992年－1996年高速增长期

这个时期是国家改革全面向市场经济过渡的阶段。1992年，国务院发布了《关于发展高产优质高效农业的决定》，意味着我国农业生产结构调整进入到增加总量、提高质量并重的阶段。为减轻农民负担，1993年到1999年，中央每年都下发关于减轻农民税费负担的文件，其中1996年国家下发了《关于切实减轻农民负担工作的决定》，开始实行粮食最低保护价收购制度。这一时期有两大重要事件，一是邓小平南巡讲话，二是十四大的召开，明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标。国民经济得以迅速启动起来，乡镇企业持续快速发展，农业和农村经济出现恢复性增长的势头，农民的实际纯收入再次进入了一个新的增长阶段，全国年均实际收入增长速度恢复到5.6%。

1992年常州被列为国家新一轮综合配套改革的试点城市，以常州高新技术开发区的成立为标志，积极发展外向型经济，并在十四大市场经济理念指导下积极推行企业改制工作。1992年，我市出台《常州市全民所有制工业企业转换经营机制实施意见》，正式启动企业改制工作。在国民经济快速升温的同时，乡镇企业走出低谷，农民的非农产业劳动收入明显增加。1995年，我市下发了一号文件《关于稳定发展农业的若干政策意见》，并开始对各辖市、区农村经济工作实行目标考核，由此开创了常州市“三农”工作的新局面。从统计数据来看，1992年到1996年是我市农民增收最为辉煌的一个时期，全市农民人均纯收入由1588元增加到4172元，年均递增27.3%，短短五年时间，接连跨上了2000元、3000元、4000元三个台阶，其中农民人均工资报酬性收入由1992年的692元增加到1996年的1952元，年均递增29.6%；农民人均家庭经营纯收入由1992年的811元增加到1996年的1997元，年均递增25.3%。农民工资性收入在多年持续增长的拉动下，开始和农民家庭经营收入平分秋色，农民收入增长出现了工资性收入和家庭经营收入双轮驱动、比翼双飞的局面。

（四）1997年－2000年的缓慢增长期

1997年开始，在资源和市场双重因素制约下，社会供求格局发生变化，农产品总体呈现供大于求的局面，大宗农产品价格有所下跌，农产品普遍出现销售难问题，价格逐年下跌，粮食等农产品增产不增收的矛盾突出。另一方面，由于国企改革受困，城镇下岗人员增多，乡镇企业吸收能力减弱，2000年，劳动和社会保障部下发了《关于作好农村富裕农村劳动力流动就业工作意见的通知》，明确要求“合理控制外来农村劳动力规模，确保下岗职工再就业”，进一步从政策上限制了农村劳动力向城镇的转移，制约了农民增收步伐。1997年至2000年，全国农民人均纯收入的年增长率分别为4.6%、4.3%、3.8%和2.1%，增速逐年回落。

这一期间，我市经历了大规模的撤乡并镇以及城市区划调整，小城镇建设积极推进，鼓励农民进镇落户，全市所有乡镇开展了农村保障工作。当时，乡镇企业处于改革转型的关键时期，受市场供求关系变化及外部经济环境恶化的影响，增长速度减缓，企业大量精简本地人员，雇用外地廉价劳动力。2000年底，我市全社会从业人员只有179万，为1986年以来历史最低点。1997年到2000年，我市农民人均纯收入的年均增长速度仅为1.7%，其中农民工资性收入由1997年的人均1946元增加到2000年的2469元，年递增8.2%，但期间波动较大，最高年份1998年增长了25.5%，最低年份2000年下降了6.3%；农民家庭经营纯收入呈现逐年下降的趋势，由1997年的人均2033元下降到2000年的1804元，年均下降3.9%。1998年以后，我市农民工资性收入超过家庭经营收入，并主导了农民增收进程。

（五）2001年－2007年的加速增长期

进入新世纪以来，“三农”问题日益突出。2002年党的十六大报告指出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”2004年1月，中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，成为改革开放以来中央的第6个“一号文件”，第一次重点突出了农民增收政策，并由此进入了“三农”政策密集出台期。2004年到2007年，国家先后以一号文件形式对农民增收、农业综合生产能力、新农村建设、现代农业进行了综合部署和政策支持，有效扭转了农民收入持续低迷的局面，2001年－2007年，全国农民人均纯收入的增幅分别为4.2%、4.8%、4.3%、6.8%、6.2%和9.5%，农民收入受政策拉动呈明显加速态势。

这一期间，我市农民增收进程主要受益于两大利好因素：一是常州市行政区划调整，城市框架拉开，城市化进程加快，城乡统筹发展进入新局面；二是“三农”政策集中出现，收到良好效果。市政府在2004年到2007年间，每年以一号文件的形式明确农村工作的中心，从不同层面刺激农村社会经济的发展。2003年，《常州市农村居民最低生活保障办法》出台；2004年，我市在全省率先取消农业税，同年下发了《常州市征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》以及《关于促进本市农村劳动力转移就业的意见》，从多方面为广大农村居民构架保障及增收机制。在积极政策效应的刺激下，全市农民人均纯收入由2001年的4719元提高到2007年的9033元，年均递增11.4%。从收入来源看，农民工资性收入由2001年的人均2713元提高到2007年的5850元，实现了年递增13.7%的速度；农民家庭经营纯收入由2001年的人均1820元提高到2007年的2268元，年增长3.7%。这一时期，农民非生产性收入增长明显加快，由2001年的186元提高到2007年的915元，年均增长30.4%，成为本轮农民收入增长的最大亮点。

二、常州“三农”政策主要绩效评价

改革开放30年来，国家发展战略从重点优先发展重工业转向工农业的平衡协调发展，从工业强制剥削农业的传统体制转向农业增产与农民增收并重、增产服从增收的市场经济体制，通过实施农产品价格保护等政策，对以前剥夺农业的政策导向进行矫正。常州作为工业化进程较早的区域，在农业基础得天独厚的条件下，工业反哺农业率先发力，各项政策得以超前贯彻执行，政策效果对于农民增收的影响和拉动作用十分明显。

1、增加了农村公共产品的有效供给，减轻了农民的负担。公共产品和服务是农业生产和农民生活的外部条件，直接影响到生产的丰歉和农民的利益。农村经济的市场化程度越高，私人产品生产越多，对农村公共产品的依赖就越强烈。改革开放特别是近年来，我市先后由政府主导实施了农村道路通达工程、草危房改造、村镇卫生状况治理等工程，推出了农村义务教育减免费等政策，在政策的改进下，农民公共产品开支实现由高到低、逐步减少的转变。2000年，我市农民所负担的税收、统筹、集资摊派人均达134元，到2007年底，人均税费支出下降到5.8元，农民税费摊派及其他负担占人均纯收入的比重由1985年的4.9%下降到2007年的0.06%，“少取”政策减负增收的效果十分明显。

2、促进了农业增长和提高农产品收购价格，增加了农民的农业收入。改革开放以来的农业政策是促进农业增长的重要原因，有效地提高了农产品产量，降低了农产品成本，提高了农业生产的经济效益。我市实行以结构调整为主线、以高效农业为方向、以农业增收为目的的农业政策导向，农业产出和农民农业收入均有了较大幅度的提高。与1978年比较，在耕地面积减少了23.3%的情况下，全市2007年农林牧渔业总产值（90不变价）50.9亿元，相当于1978年的3.5倍；农民人均农业总收入2869元，比1985年增长了4.7倍。从政策对农产品价格的调整脉络可以明显看出，农产品产出的变动是比较敏感的，农业增长有效地增加了农民的农业收入。

3、促进农村剩余劳动力转移，增加了农民的非农收入。改革开放以来，劳动力转移政策经历了从限制、管理到引导、鼓励不断交替演进的过程，国家对农村第二、三产业以及劳动密集型中小企业和乡镇企业，给予税收优惠和减免，以促进农业产业化经营和农村城镇化，推动农业和农村产业结构的战略性调整。与1978年相比，常州农业劳动力减少了61万人，农村劳动力转移率由1978年的20.3%上升到2007年的77.0%，城市化率由15.5%提高到60.9%。2007年，我市农民人均工资报酬性收入达5850元，相当于1983年的70.9倍。劳动力转移相关政策作为间接促进农民收入增长的“三农”政策，对于促进农民增收的效果最为明显。

三、对我市促进农民增收的政策建议

综合以上分析可以得出这样的结论，改革开放以来农民增收对政策有较大的依赖性，各个时期农民收入增长的实际情况，与国家“三农”政策的调整和演变密切相关。进入新的历史发展时期，直接针对农民增收的土地政策、税赋政策、劳动力转移政策已经基本到位，各项政策支持将进入常规阶段，对农民增收的作用将由直接和显著变为间接和有限。因此研究新时期农民增收的对策，要从新时期的特点和要求出发，由主要依靠政策变为主要依靠科技、投入和市场，依靠农业、农民自身问题的不断解决。

（一）稳定农业基础，确保农民一产收入稳定增长

——继续发挥我市特色农业促增收的优势。我市一些特色农业的赢利性丝毫不逊色于非农产业，今后仍然可以充分挖掘农业内部增收潜力，实现增值增效。政策扶持方面，要在保障种粮补贴的基础上，因地制宜地提高基本补贴标准，同时把补贴范围进一步扩大到畜牧业以及特种养殖的风险补贴方面，扩大以政府补贴形式推进的农业商业保险范围，以进一步发挥我市农业特色，提高亩产效益，促进农民增产增收。

——壮大新型农民合作经济组织。目前，个体农户面对市场话语权的缺失越来越明显，国内外的实践以及我市近年来的探索都证明，合作经济是引导小农户进入市场的最佳途径。在今后农村经济合作组织的推进中，要从单纯注重数量转为数量与质量并重，以规范化建设促进新型农民合作经济组织的健康发展，全面扶持和鼓励农民以合作经济为依托的组织创新制度，鼓励新型农民合作经济组织参与土地整理、村庄整治，促进农村一、二、三产业全面协调和促进农民增收。

（二）以工业化和城市化提升农民二、三产收入

——统筹城乡就业环境。从农村内部来看，只有减少农民，才能提高农业生产效率。农民进城主要从事一些门槛相对较低的行业，有利于为城市居民提供多元化的就业机会，促进城市居民房租、餐饮、交通、商贸等收益的增加，可以实现城市和农村的双赢发展。各级政府应当积极组织引导农民有序进城务工，切实建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，逐步将农民就业率纳入政府经济社会发展考核指标体系，在服务管理上与城市居民一视同仁。

——引导民间富余资本向农村流动。目前农村个私经济发展中面临的主要问题是流动资金短缺。由于银行贷款办理的手续复杂，贷款额度少，我市很多农村私营企业的资金来源于民间借贷，操作不够规范，存在一定的风险。因此，有关部门要抓紧制定管理办法，引导农户发展资金互助组织，进一步规范民间借贷行为，同时应积极鼓励和引导民间富余资本进入农村市场，在政策允许的范围内，支持私有资本、外资等参股形式设立多种所有制的金融机构，大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织。

——鼓励外出务工人员回乡创业带动百姓增收。目前我市有10万外出务工者，其中不乏事业成功的老板和企业主。要大力放手发展农村民营经济，加快建立以政策扶持、贷款担保、法律咨询、技术支持、产权交易、人才培训、信息服务为主要内容的社会化服务体系，营造良好的政策环境和社会氛围，支持农民自主创业，鼓励外出务工人员回乡创业，以带动当地农民增收。

（三）进一步增加农民的财产性及转移性收入

——增加农村集体资产对农民增收的贡献份额。适应城市化和工业化发展的新形势，积极推进农村股份合作制改革，进一步完善农村股份合作制度和土地流转制度，本着“开发富民”的原则，鼓励农民以土地承包经营权入股等流转方式组建土地股份合作社，通过把集体土地、集体净资产折股量化加配股，使村民变为股民，较好地解决土地收益和增收问题，让农民安心离开土地，积极投身非农产业建设。

——进一步建立和完善农村社会保障体系。建立健全与社会经济发展水平相匹配的农村最低生活保障制度，逐步提高最低生活保障的标准，切实做到应保尽保，并适当超前研究如何提高相对贫困人员生活水平；逐步完善农村养老保险制度，推进社会保障网络从城市延伸到农村，实现养老保险在农村的全覆盖；统筹解决农村养老保险资金来源，充实农村养老保险的资金；加大农村公共卫生医疗体系建设，继续健全农村合作医疗保险制度，减少农民因病返贫的比例。

（四）定期定量评估“三农”政策促进农民增收的效果

——定期组织“三农”政策效果的评价。政策的执行只有经过制定、实施和评价，才能形成一个完整的过程。在今后的农民增收进程中，要对相关“三农”政策效果进行适时评估，对于一些重大政策的实施效果，建立相应的指标评价体系，动态监督，以便及时随时纠正政策的偏差，确保政策的科学执行。在评估主体方面，应当避免政府职能部门既当运动员又当裁判员的做法，积极引导独立的第三方组织如高校、专业研究机构、社会团体等，参与到“三农”政策对农民增收效果的评估，以保证“三农”政策更好地服务于农民增收这个主题。