我市城市低保工作的现状、问题及对策
随着经济体制改革的逐步深入，计划经济体制下由企业（单位）负责对城市困难职工及其家属给予救助的制度已经难以为继。我市从1997年开始建立并实施城镇居民最低生活保障制度，截至2004年6月底，我市城镇低保对象已由最初的290户、4067人，发展到6063户、12869人。今年上半年，全市已发放最低生活保障金827.8万元，月人均补差达111元，基本实现了应保尽保、按时足额发放的目标，对于保障城市贫困人口基本生活需要、维护社会稳定、推进国有企业改革、促进经济社会发展，发挥了重要的作用。现根据天宁、钟楼两区的有关低保对象资料，对我市城镇低保工作总体情况进行简要的分析，供领导参考。
一、 我市城镇低保对象的群体特征
截止2004年5月底，天宁、钟楼两区纳入最低生活保障范围的城镇低保对象共有2954户、6150人，其中天宁区1598户、3403人，低保人员占其城镇人口的0.91%；钟楼区1356户、2747人，低保人员占其城镇人口的0.79%。城镇低保对象呈现“五多”特征：
1、“4050”人员多。随着经济体制改革和国有、集体企业改制的不断深入，企业在人力资源管理中逐步开始引入优胜劣汰的竞争机制，“4050”人员由于年龄偏大，技能单一，对新知识、新技术接受能力差，往往成为企业裁员的首选对象。在天宁、钟楼两区提出申请的低保人员中，年龄在40-50岁之间的人员达1185人，所占比重在各种年龄段中列首位，达40.1%；其次为年龄在30-40岁之间的人员，共664人，占低保总人数的22.5%；50-60岁之间的人员共478人，比重为16.2%；60岁以上人员有426人，比重为14.4%。
2、失业下岗人员多。低保人口中，亏损企业、破产企业、停产半停产企业以及国有、集体企业的失业、下岗职工占据了较大的比重。天宁、钟楼两区的6150名低保对象中，失业人员达2711，下岗人员达336人，两类人员占到低保人数的49.5%；在职的低收入人员有266人，占4.3%；“三无”对象（无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人）有182人，占3.0%；离、退休143人，占2.3%；学生1560人，占25.4%。
3、重病伤残人员多。在低保对象中，因病致贫、因残致贫的现象十分突出，天宁、钟楼两区的低保家庭中，有一半左右的家庭有病人或残疾人，这些病残者或者患病时间长、医疗费用高，或者是家庭经济的主要支撑者，伤病使他们丧失了劳动能力，使他们的家庭经济雪上加霜。在2954户低保家庭中，因患较重疾病而致贫的家庭达631户，因残疾而致贫的家庭达906户，两者合计占低保家庭总数的52.0%。
4、无收入人员多。2004年5月底，城市低保家庭户均月收入（不含最低生活保障金）为167元，仅相当于上年市区居民家庭户均月收入的6.2%，其中无收入户达1179户，占总数的39.9%；低保家庭人均月收入为80元，相当于上年市区居民月均可支配收入的8.5%，其中月收入在100元以下的人员（不含无收入人员）为897人，占低保对象总数的30.4%；101-150元之间的人员为620人，占总数的21.0%；151元以上的人员为258人，占总数的8.7%。
5、低学历人员多。充分就业是居民家庭经济收入的重要保障。在以竞争为主要特征的市场经济体制下，文化层次低、没有技术和专长的人员，就业难度明显加大，其中大多数只能从事技术含量低、劳动报酬少的简单劳动，还有相当数量的人员由于就业不充分，成为城市中新的贫困一族。天宁、钟楼两区低保对象中，初中以下学历达4565人，占总数的74.2%，其中文盲423人，占6.9%；小学1477人，占24.0%；初中2665人，占43.3%。高中以上学历有1350人，占总数的22.0%，其中大专以上学历225人，占3.7%。
二、我市城镇低保工作中存在的问题
虽然最低生活保障制度的实施，为城市贫困群体构筑了“最后一道防线”，从制度上为城市贫困人口的基本生活提供了必要的保障，但随着近年来低保对象的大量增加，我市低保工作也面临着入口偏紧、标准偏低、覆盖面偏小等困难和矛盾，特别是在平息下岗失业人员不满情绪、解决低保人员实际困难等方面，效果还不够明显。居民最低生活保障工作主要面临三大难题：
1、低保救助标准相对偏低。自1997年实施居民最低生活保障制度以来，我市先后三次提高了低保救助标准，由最初的每月人均140元，提高到160元、180元、200元，而根据通常采用的恩格尔系数法（以维持最低生活需要的食品支出及10%最低收入户恩格尔系数为依据）来测算，我市目前执行的最低生活保障标准，在满足贫困家庭最低水平的基本生活需要方面还有一定的距离。与周边城市相比，我市执行的低保标准也明显偏低，目前，苏州、无锡最低生活保障标准均为280元，南京为240元，苏中地区的南通市也达到220元。
2、低保工作难度不断增加。城市居民最低生活保障实行差额补贴，因而如何准确核算低保对象的家庭收入成为关键的环节。由于历史的原因，我国公民收入状况透明度差，现金收支多，再加上目前人口流动性大、隐蔽就业多、临时性收入复杂，低保申请对象的家庭财产、不固定收入和隐性收入难以核实清楚。特别是最近国务院要求对申请低保家庭的收入由原来按“虚拟收入”计算改为按“实际收入”计算，既对低保工作提出了更高的要求，低保工作在实际操作中面临着实际收入难核实、有无劳动能力难界定、调查取证质量难保证、动态管理难开展的局面。
3、低保管理机制尚不健全。目前的低保管理制度存在着一定的漏洞，按照“应保尽保”的原则，只要家庭人均收入达不到当地最低生活保障标准，就应该纳入低保救助范围，没有对低保对象的年龄和身体状况加以限制，没有建立起促进有劳动能力低保对象就业、再就业的激励机制，相当一部分有劳动能力的人放弃劳动机会，以种种理由“挤进”低保门槛，坐享其成，导致“应保尽保”在一定程度上滋生助长了“不劳而获”的懒汉，影响了低保政策的实际效果，加重了政府的财政负担。同时，低保工作人员力量不足的矛盾也比较突出，一些下岗职工较多的街道和社区，低保工作中的动态管理、入户了解、跟踪调查等工作难以做深做细，工作质量无法得到保证。
三、对我市低保工作的几点建议
低保作为社会保障机制的重要环节，惠及千家万户，如何将好事办好、实事办实，还需要在实践中不断摸索和总结。针对我市低保工作中存在的问题，我们提出以下建议：
1、完善低保管理体系。要进一步健全和完善最低生活保障为主体、社会互助为辅助、临时救济和配套优惠政策为补充、社区组织为依托、规范完善的社会救助制度，形成有关部门密切协作的工作机制，切实保障好困难职工的基本生活；要积极探索综合救助模式，构建完备的社会救助体系，做好最低生活保障与其他社会救助项目的配套完善、合理衔接和有效落实；要把低保工作和养老、失业等其它“社保”工作充分结合起来，建立统一的社保机构、统一的资金管理和科学合理的工作程序，杜绝“多头保障”和“两不管”等不正常现象；要合理确定和调整低保范围、补助标准，严格规范家庭财产收入的审核条件和待遇申领程序，使低保制度既能保障低保对象的基本生活，又能避免产生“养懒汉”的负面影响。
2、建立有效监督机制。要制定与低保制度相匹配的监督检查制度，进一步强化新闻监督和群众监督，增加低保制度实施的透明度，定期向社会公布低保资金应用状况、低保对象人数等情况，实行政策公开、资金公开、保障对象公开；要健全低保干部业务培训制度、信访回复制度、明查暗访制度、低保对象台账管理制度等相关制度，完善低保进入机制、调整机制和退出机制，对被保对象的经济收入、就业、再就业情况进行动态监控，并以社区为单位定期公示，力争做到符合条件的保障对象一个不漏、不该享受低保待遇的人员一个不进，确保有限的保障资金真正用在最需要保障的贫困居民身上。
3、健全就业援助机制。低保制度的扶贫目标是有限的，其最佳运行结果也仅仅是保障居民最基本的生活需要，对于有劳动能力的低保对象而言，脱贫的根本出路在于就业和再就业。要帮助下岗失业人员树立“既要依靠政府，更要自力更生”的观念，采取“输血”和“造血”相结合的办法，把发展非正规部门、鼓励非正规就业作为扩大就业、扶贫开发的重要举措，多渠道帮助低保对象寻找就业门路；对于处于就业年龄段且有劳动能力的低保人员，要建立专项管理数据库，对他们进行跟踪管理，为这一群体组织免费职业指导、职业介绍和就业培训，有目标、有计划地引导他们就业，帮助他们逐步走出“低保群”。
（撰稿人：高舟维 核稿人：杨珏）
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